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              非營利組織與政府的合作關系、背景及影響:文獻綜述

              來源: 樹人論文網 發表時間:2021-12-29
              簡要:摘要:當代非營利組織與政府之間的合作關系越來越受到社會和學者們的關注。市場失靈、政府失靈和志愿失靈,為政府與非營利組織在提供公共服務方面的合作創造了契機。合作的表現形式

                摘要:當代非營利組織與政府之間的合作關系越來越受到社會和學者們的關注。市場失靈、政府失靈和志愿失靈,為政府與非營利組織在提供公共服務方面的合作創造了契機。合作的表現形式主要分為彌補關系和互補關系。在彌補政府職能空缺方面,非營利組織能發揮提供服務、創新和社會紐帶的作用;而政府能幫助非營利組織克服慈善不足、慈善特殊主義、慈善家長式作風和慈善業余主義等問題。當政府和非營利組織各自都有難以提供服務的領域,需要雙方互相發揮比較優勢提供服務時,這種關系就是互補的,但合作也可能會對非營利組織產生各種影響。本文通過對相關文獻的梳理,提出后續有價值的研究主題。

                關鍵詞:非營利組織 慈善政策 志愿失靈 政府補助

              非營利組織與政府的合作關系、背景及影響:文獻綜述

                林偉杰; 李宇立 財會通訊 2021-12-28

                一、引言

                隨著慈善事業在中國的快速發展,越來越多的學者開始關注非營利組織,研究政府與非營利組織的關系是文獻中的一個重要分支。我國政府與非營利組織的合作仍然面臨許多挑戰。[1]針對非營利組織是否擁有自主權,學者們存在普遍的質疑與爭論。雖然話題頗具爭議,但大多數學者都認為:中國的非營利組織正在變化,這種變化跟政府與非營利組織的關系密切相關。事實上,經過多輪行政改革,中國政府逐漸從全能型政府轉變為服務型政府。與此同時,各種社會和家庭問題,給政府造成了巨大的服務缺口,由此產生了對專業和有能力的非營利合作伙伴的需求,這給政府和非營利組織創造了合作的契機,并推動政府對非營利組織的態度從被動應對轉向主動接受[1]。但非營利組織自身也存在明顯的局限性,這限制了它們應對公共問題的能力。換句話說,除了“市場失靈”和“政府失靈”,還存在 “志愿失靈”的問題。但志愿失靈理論同時也指出,政府可以有效彌補非營利組織的四個缺陷:慈善不足、慈善特殊主義、慈善家長式作風和慈善業余主義。那么,當代非營利組織與政府之間究竟是怎樣的合作關系,其背景與表現形式以及合作對非營利組織產生的影響又如何?本文將基于中外文獻進行梳理。需要說明的是,西方非營利組與我國非營利組織的構成略微有些差異,為了方便敘述,下文不做刻意區分。

                二、合作的背景

                對于在社會或經濟發展過程中出現的各種問題,人們首先想到的是依靠自身力量或是互相幫助,而較少依賴政府,這種觀念構成了美國非營利組織發展的社會文化基礎。表面上看,政府對非營利組織的支持似乎是對非營利組織獨立性的違背。然而,政府對第三部門的支持深深植根于美國歷史當中。[2] 當把歐洲流行的福利國家理論應用于美國時,政府作為資金提供者和監管者與其作為服務提供者的界限就變得模糊了。因此Salamon 提出了“第三方治理”的概念,而非營利組織參與第三方治理體系是最為合適的。事實上,非營利組織通常被認為是公共部門的一部分,因為他們本質上也服務于公共目標[2]。由此,大致形成了政府資助非營利組織,并由其提供公共服務的合作模式。而且在某些情況下,政府撥給私人非營利組織照顧貧民的補助比這一方面的公共支出的增長還要快,政府對非營利組織的支持程度如此之高,以至于其替代私人捐贈成為組織的主要收入來源[2]。政府支持非營利組織的合作模式強調了政府部門和非營利組織的責任共享。事實上,無論是非營利組織代替政府的職責,還是政府代替非營利組織,都沒有二者之間的合作有意義[2]。

                三、合作的理論基礎與前提條件

                針對非營利部門的公共政策取決于政策制定者如何看待非營利組織和政府之間的關系。[3] 對這種關系的不準確或過于狹隘的看法會導致公共政策的扭曲。例如在20世紀80年代的美國,存在一種認為非營利組織只是政府提供公共服務的替代品的觀點,而它忽視了非營利組織能夠彌補政府提供的公共服務不足的問題。事實上,非營利組織與政府合作具有很多優勢,例如非營利組織可以幫助政府表達他們的偏好、可以充當“公共服務的資金杠桿”、可以克服雙方存在的固有局限性。

                (一)合作的理論基礎

                自從人類社會開始形成以來,個人之間就組成了志愿團體,提供包括教育、宗教和其他領域在內的服務。非營利部門的出現有其歷史原因,社區往往先于國家出現。然而,這一歷史因素并不能解釋近幾十年來非營利組織的快速增長,也無法解釋政府對非營利組織提供大量支持的現象。學者們發展了不同的理論來解釋合作產生的原因。

                (1)市場失靈。市場失靈理論是在新古典經濟學框架內使非營利組織的作用變得概念化的最早成果之一,該理論始于市場失靈的經典假設——市場天生無力提供某些商品或服務。市場只為愿意并有能力為其付費的客戶生產商品或服務。[4]公共物品與是否愿意付費無關,這就產生了“搭便車問題”,因為為免費提供的商品或服務付費是不理性的,因此,僅靠市場機制無法生產出公民所需的此類物品,從而導致公共物品供應不足。與此同時,以營利為目的的企業之間不受約束的競爭將無法有效地提供特定商品或服務。由于信息不對稱,消費者感到無法根據他們即將獲得的服務質量做出恰當的決策時,就會產生市場失靈的一種特殊表現形式——契約失靈。信息不對稱通常發生在所提供的服務或商品的性質需要專業知識來做出判斷的領域(例如,醫療衛生),或者消費者不能評估服務的情況(例如,精神失常的消費者),或者消費者不直接消費的服務(例如,子女為父母購買的養老院護理)的情況。在這些情況下,消費者可能會認為非營利組織更值得信任,因為它們存在非分配約束。正是市場體系在滿足不同群體的各種需求方面的固有局限性造成了提供商品或服務的真空,從而為政府和非營利組織留下了機會。[5]

                (2)政府失靈。在應對市場失靈方面,需要政府出面干預,并對公共物品的供應承擔責任,這是古典經濟理論的標準處方。然而,政府只生產大多數公民想要的公共產品,一個主要原因是政府的政策需要大多數人的支持。因此,滿足小群體需求的計劃可能不會列入政府的行動議程。為了贏得選舉,西方的政治家們會根據“中間選民”的偏好調整公共福利條款,確保獲得大多數人的支持。同樣的,在人口多樣性導致公共物品需求高度異質的社會中,政府不能輕易地滿足所有的公共商品需求。這使得對此類物品的需求和供給之間的缺口很大。 Eikenberry和Klüver[6]提出,即使是古典經濟學也必須承認非營利組織的必要性,因為非營利組織的存在就是為了滿足這種需求,而這類組織的資金來自對增加特定公共物品的產量感興趣的公民的自愿捐款。因此,非營利組織是為了響應個人對公共物品的需求而出現的,這類物品不由政府提供,也不由市場提供[2]。

                此外,政府很難對所有公共問題做出迅速的反應,即動員政府應對公共物品短缺的成本往往比動員非營利部門的成本高得多。有國外研究表明,大型政府機構非常低效、過于繁瑣和反應遲鈍,雖然能夠提供公共服務,但它們缺乏許多關鍵的人道服務所需的靈活性,而這些服務必須由相對較為靈活的組織提供。這凸顯了非營利組織的獨特特征:只有在非營利部門中,人們才會為公共利益調動個人主動性。這使它們有別于市場,市場調動個人的積極性,但只是為了個人的利益;也有別于政府部門,政府部門追求公共利益,但通過集體行動來實現。

                (3)志愿失靈。政府失靈理論的核心論點是,依靠政府來處理公共物品不足問題的“交易成本”會比利用非營利組織的行動高。然而,志愿失靈理論證明了政府行動的不可替代性,并使得政府與非營利組織的合作有了更充分的理由。Salamon[2]提出,非營利組織的固有局限性主要包括四個方面:(1)慈善不足,非營利組織無法產生足夠的資源來應對當代社會的公共服務問題,再加上由于非營利組織存在非分配約束,無法產生股本,其結果往往是非營利組織無法擴大其業務規模;(2)慈善特殊主義,非營利組織和捐贈者傾向于關注特定的受困群體或地理區域,無法同時兼顧大多數人,這造成了在提供所需援助方面的巨大差距;(3)慈善家長式作風,某些非營利組織的創始人屬于社會精英,在組織內擁有很大的話語權,他們常常插手組織的具體運作,因此成員們難以培養真正的自我價值感[1];(4)慈善業余主義,主要由志愿者構成的非營利組織缺乏專業性,因此很難用真正專業的方法來解決復雜的公共問題。

                綜合上述理論,非營利部門的弱點與政府的優勢非常吻合,反之亦然。因此,對于政府和第三部門來說,政府和非營利組織之間的合作不是毫無根據的失?,F象,而是邏輯上和理論上都很明智的折中方案。

                (二)合作的前提條件

                政府通常遵從大多數人的偏好,但少數群體可以有效地促進公共問題的解決[2]。例如,慈善項目的新提案起初只會得到少數選民的支持,往往不會立即被政府采納,但他們可以通過宣傳來推廣這一理念,并通過自愿捐款來證明其有效性。非營利組織可以在這種推廣中發揮“智囊團”的作用,[7]這種宣傳努力可能會從政府處獲得實驗資金。一旦這一理念得到推廣,并獲得大多數人的支持,政府就可能會制定相應的政策。在這一過程中,有幾個關鍵因素會影響政府與非營利組織的合作結果。

                (1)支持性因素。在很大程度上,非營利組織的存在和繁榮發展取決于各種文化、價值觀和意識形態。正如所說的,自由派將非營利組織視為政府的盟友有三個主要原因:進步政策的潛在支持者、促進“自下而上”的政策實施方法的有效渠道、部門靈活性以及對社會變革和正義的倡導。[8]另一方面,Frumkin認為,保守派被非營利組織所吸引的原因完全不同:非營利組織在提高道德或精神價值方面發揮了重要作用,以及它在政策創新方面具有潛力。因此,不論是基于自由還是保守理念,非營利組織都能與政府產生良好的合作關系。

                (2)異質性。就文化、宗教、生活方式、種族、年齡和經濟階層而言,社會的異質性越強,政府對非營利組織的需求就越迫切,產生合作的可能性也更大。由于老年人口的快速增長、移民、風格迥異的生活方式等多種因素,人口結構越來越多樣化,因此對于不同公共服務的需求也越來越多樣化。在一個異質性較高的社會中,不同的群體有不同的需求,政府無法滿足所有這些不同群體的需求。不斷變化的社會和人口總量也對新型服務和擴大現有服務類型提出了新的要求。由于政府在提供這些新興需求或需求增長方面受到政治和經濟方面的限制,因此越來越多的非營利組織與政府展開合作,來填補這些需求缺口[2]。

                (3)有能力的領導者。非營利組織和政府的合作要想成功,第一個必要但不充分的條件是組織擁有完整的戰略規劃和有能力的領導者。[9] 如果合作旨在增強其對社會的影響,那么非營利組織應該具備明確和正式的使命陳述、戰略計劃、治理體系以及與合作者理性談判的領導能力。此外,非營利組織必須擁有良好的內部管理才能參與成功的合作。一個同時具備卓越的領導者和合理的組織結構的非營利組織,有更多的合作成功機會。

                (4)資源。在其他條件相同的情況下,一個獲得資源保障的非營利組織在與政府合作的過程中有更多的機會實現其預期的社會影響。資源指的是非營利組織開展行動所需的資金,以及專業的工作人員、適當的設備和人力資本。Frumkin提出,最理想的情況是保持組織資金來源的多樣化,但如果難以達成,不時切換資金的主要來源可能有助于避免造成對某一資源提供者根深蒂固的依賴。資源對于解釋非營利組織與政府合作的成敗至關重要,這涉及到合作雙方的權力分配。此前的研究表明,資金來源越多樣化,非營利組織對特定資助者的依賴程度就越低[2]。擁有穩定且多樣化的資源獲取渠道,可以避免合作方過于強勢而對非營利組織自主性的侵蝕。

                (5)規模。當規模較小、實力較弱的非營利組織決定與政府合作時,他們不得不適應政府的時間、項目進程和要求。這方面的例子包括根據政府預算實施計劃,并以復雜的文書形式向政府匯報。Alexander等人提出,需要政府支持來維系組織運營的非營利組織會調整他們的方案,以保證獲得穩定的資金來源,但代價是執行那些并不是組織優先考慮的項目。規模較小的非營利組織與政府部門訂立契約,往往會失去如何實施項目的自主權,因為必須遵循政府部門的某些要求,而這一合作伙伴并不一定非常了解這個慈善項目。

                (6)以往的合作關系。以往的合作關系為雙方帶來了信任,非營利組織和政府之間的以往合作關系有助于保證成功合作的連續性[9]。研究表明,如果非營利組織認為政府合作伙伴將社會事業置于高度優先地位,它們更有可能與政府部門合作。非營利組織與政府之間存在巨大的權力差異,因為政府能夠驅使非營利組織根據政府的優先事項實施某些計劃,缺乏平等的對話可能導致政策創新的機會減少。如果非營利組織和政府先前有過積極的合作經歷,政府機構可能會對分享權力持更加開放的態度,對非營利組織的行動、工作流程和原則施加的影響較小。[10]

                (7)環境。在政治穩定和經濟增長期間,非營利組織可以定期開展行動,并根據受助者群體的特征有條不紊地提供定制服務,而在政局動蕩的情況下,政府可能就無暇顧及與非營利組織的合作。政治環境變化和不穩定性損害了非營利組織與政府合作的成果,危及項目的連續性。當環境穩定時,政府和非營利組織的合作可以更加容易的實現他們預期的慈善項目,非營利組織也因此能夠參與決策過程。不穩定的環境通常導致政策創新減少,政府目標優先于非營利組織目標,從而導致不同程度的合作失敗[9]。

                四、政府和非營利組織之間關系的表現形式及合作方式

                (一)政府與非營利組織關系的表現形式

                許多學者對政府與非營利組織關系的范圍、支持程度、二者的爭議與摩擦等方面進行了探討。Young[3]還對美國、英國、以色列和日本這四個國家的政府與非營利組織關系進行了考察和比較,得出了美國的政府與非營利組織的關系模式最為多樣和復雜的結論。具體而言,政府與非營利組織的關系可以分為彌補關系、互補關系和對抗關系。這種分類類似于Najam[11]對政府和非政府組織之間關系的假設。歸納起來,政府與非營利組織間的彌補關系和互補關系是合作關系的表現形式。

                (1)非營利組織發揮的政府職能的彌補性作用。雖然政府能夠提供公共服務,但只能面向大部分群體,而無法滿足少數受困群體的特別需求[1]。非營利組織通常是滿足政府目前無法滿足的需求的服務提供者,這類服務在很多時候與政府提供的服務非常相似,但擴大了所服務的人口類型和范圍;也可能與政府提供的服務大相徑庭,專注于社會創新、積累專業知識和促進公民參與。[12]具體來說,非營利組織發揮的彌補性作用主要表現在以下三個方面:

                第一,提供服務。毫無疑問,非營利組織現在已經成為不同類型服務的重要提供者,無論是為無家可歸者提供庇護所,還是提供不同類型的衛生醫療服務[9]。這些工作的艱巨性和規模無法估量。在某些情況下,他們可能是急需服務的唯一提供者,或作為政府的合作伙伴提供一些特定的授權服務,例如職業培訓[8]。

                第二,創新。非營利組織的主要作用之一在于實驗。它具有靈活性,無須追求利潤最大化,以及迎合大多數人的共識給了非營利組織從事研究和創新的機會。目前各級政府履行的幾乎每一項職能都曾是一種新的社會理念,是一些正式或非正式的非營利組織的實驗。

                第三,社會紐帶。非營利組織就像是一個開放場所,讓個人組成團體,并將他們聯系起來,從而在社會中發揮重要作用。[13]它有助于減少孤立和疏遠,這對于那些由于各種個人、環境和社會因素而感覺無法融入社會的群體來說尤其重要,例如不同的新移民群體、感染艾滋病的兒童的父母等[9]。一些學者稱之為“社會資本構建功能”[8]。

                (2)非營利組織發揮的政府職能的互補性作用。在這種關系模式中,合作不涉及分享權力,僅是純粹的契約關系。由于政府和非營利組織各自都有難以提供服務的領域,需要互相補充才能滿足大眾和小部分受助群體的各自需求[2]。當政府認為無法提供足夠的公共服務時,或是政府認為直接提供公共服務不如與非營利組織訂立契約,讓他們提供服務來得高效時,非營利組織與政府的作用就是互補的。

                (3)政府與非營利組織的對抗關系。當非營利組織擴張時,政府會損失收入,這種影響在地方政府一級尤為明顯,因為財產稅是地方政府的主要收入來源。因此,非營利組織與地方政府之間的沖突并不少見。[14]2008年美國明尼蘇達州最高法院做出裁決,拒絕向當地的兒童護理中心授予免稅地位,因為法院質疑兒童護理中心沒有向貧困家庭提供任何免費或低價的服務,因此不值得免除財產稅。2002年的薩班斯-奧克斯利法案則使得政府加強了對非營利組織的監督,要求非營利組織遵守嚴格的會計和報告標準,并使用更客觀的衡量指標。

                需要注意的是,非營利組織與政府的對抗關系在我國并不適用。在我國,各種非營利組織在人道服務的各個領域與政府有著多層次的合作,并在促進社會和經濟發展方面發揮積極作用。[15] 我國政府和非營利組織之間形成了一種合理的生產性合作關系[1]。此外,在分析以上這三種關系模式時,Young[3]認為,這三種觀點絕不是相互排斥的。非營利組織可以同時資助和提供政府不資助和提供的服務,提供由政府資助或以其他方式協助的服務,向政府倡導政策和做法的變革,并可能受到政府施壓和監督的影響。

                (二)政府與非營利組織的合作方式

                政府與非營利組織的合作不僅覆蓋范圍廣,而且形式不一,以多種途徑達到合作的目的[2]。在國際援助領域,政府對非營利組織的支持形式更加多元,包括發展項目基金、剩余食品配給、海運運費補償等。但總的來說,政府對非營利組織的合作方式體現在以下三個方面:

                (1)政府購買服務。盡管政府購買服務在公共服務領域似乎是一個很有前景的工具,但在中國的政府采購項目中,它仍然是一個很邊緣的問題,同時購買服務的主要資金來源是財政專項資金和福利彩票,而不是公共財政預算體系[1]。競爭可以在控制成本的同時提高服務績效。[16]而且契約將使政府與非營利組織的關系變得更加正式、透明和客觀,這種關系使用強有力的激勵、嚴格的監控和正式的績效指標來最大限度地提高績效。但大多數購買服務并不基于競爭性采購流程,因為在中國,許多非營利組織發展還不成熟,缺乏合格的競爭對手[1]。在某些情況下,購買服務的價格甚至高于政府直接提供服務的價格。由于在購買社會服務方面的競爭有限,政府并沒有節省多少費用。承擔提供服務的組織大多是地方政府的公共部門或群眾組織,只有少部分提供者是草根非營利組織。更重要的是,非營利組織通常更偏好撥款而不是契約,因為撥款為組織提供了更多的回旋余地,而契約則涉及更高級別的問責機制。

                越來越多的政府采購服務使非營利組織成為焦點。然而,Jing提出,依靠非營利組織提供服務并不一定會帶來更好的結果。有時,由于腐敗、缺乏透明度以及所謂的志愿失靈,情況會變得更糟。作為服務需求者和政策制定者,政府還需承擔非營利組織的制度建設工作。供給方的制度不健全也導致了直接和間接的行政干預。例如,地方政府需要努力使非營利組織適應會計、審計、法律、人事管理以及文書工作方面的新要求。

                (2)稅收優惠政策。非營利組織的稅收優惠包括組織的免稅地位和捐贈者獲得的稅收優惠。組織的稅收優惠包括所得稅、增值稅、關稅等,捐贈者的稅收優惠主要是所得稅減免。2007年以來,中國出臺了許多與稅收優惠相關的法律法規,這是中國非營利組織稅收優惠政策發展的一個分水嶺[1]。事實上,由于稅收優惠政策分散、各行政部門之間缺乏協調以及申請程序復雜,稅收優惠政策并沒有得到有效執行。[17] 享受稅收優惠的資格必須得到財政、稅務和民政部門的批準。由于缺乏明確便捷的程序,很少有捐贈人真正申請并享受捐贈所得稅抵扣[1]。

                (3)政府補助。由于環境的不確定性和慈善捐贈市場競爭激烈,非營利組織需要利用身邊的一切關系以獲得足夠的資源維系組織的生存和發展,[18]獲得政府補助有助于組織解決賴以生存的資源問題,并促使非營利組織將精力集中于提供公共服務和開展慈善活動。但政府補助總是伴隨著對非營利組織運作的繁瑣規定和要求。對于非營利組織而言,接受政府補助可能會面臨失去自主權、過于依賴政府補助獲取收入、染上官僚主義氣息和喪失身份的危險。雖然一些政府官員認為向非營利組織提供補助有助于改善其為社區提供的服務質量,但接受政府資助的非營利組織失去了對組織使命的關注,并開始優先考慮這種資助關系的連續性。

                在談到政府和非營利伙伴的資助關系時,Salamon[2] 還提示說,它們的關系越密切,非營利組織越可能會受到與政府部門相同的限制。當非營利組織成為政府行動的工具時,它們就失去了公共部門和私營部門之間的中間地帶,而這又決定了非營利組織和志愿行動的性質[8]。

                潛在的使命漂移和籌款努力降低將減少捐贈者的捐贈動機,[19]由此產生了政府補助的擠出效應。

                五、合作關系對非營利組織的影響

                (一)政府補助的擠入和擠出效應

                經典的擠出理論假設捐贈者是高度利他的,并且關心公共物品的總供給。[20]基于這一假設,作為納稅人的捐贈者會認為政府資金可以替代自愿捐款,因為稅收將他們的捐款轉移給了受助者。當一個非營利組織得到政府更多的支持時,捐贈者會有意識地減少對這個組織的捐贈。此外,捐贈者和慈善監督組織往往認為,籌款費用過高是低質量慈善機構的標志。Andreoni和Payne指出,如果慈善機構管理者發現募捐是一種“必要的罪惡” (necessary evil),或者擔心這可能會損害慈善監督機構對他們的評價,那么政府補助將使他們從募捐轉向提供慈善服務。即政府補助擠出捐贈收入的第二個原因是,非營利組織在收到政府補助后的戰略反應是減少其籌款努力,從而導致組織的捐贈收入下降。但政府補助也能產生捐贈收入的擠入效應。政府補助可以通過三種機制刺激私人捐贈:價值認可、社會需求信號和匹配要求。首先,當捐贈者不完全了解非營利組織及其項目時,政府的資助就是對質量和可靠性的認可。[21] 接受政府資助的非營利組織必須通過競爭性擇優選拔流程,并接受持續審查和監督。因此,缺乏信息的捐贈者可以將收到政府撥款視為可信度和能力的一個指標。第二,政府撥款可被視為社會需求的信號,引起潛在捐贈者的注意[22]。第三,政府撥款有時會附帶相應的要求,要求非營利組織從私人來源籌集相配套的資金。這促使非營利組織加大籌款力度,以吸引更多的私人捐款。

                (二)克服非營利組織的固有局限性

                盡管非營利組織有很多優勢,但它們自身也存在明顯的局限性,這限制了它們應對公共問題的能力。局限性主要包括以下方面:慈善不足;慈善特殊主義;慈善家長式作風;慈善業余主義。值得注意的是,非營利組織的這些固有局限性恰好是政府的優勢。通過引入市場競爭,例如公開招標,最終降低了提供公共服務的成本并提高了服務質量。政府與非營利組織達成契約關系的其他優勢包括通過引入營利組織的管理策略來提高效率、通過授權給深入基層開展慈善活動的非營利組織來增加靈活性、從全能型政府轉向服務型政府,以及增強非營利組織的問責。

                (三)造成非營利組織的定位模糊

                國外已有研究表明,與政府的合作可能引發非營利組織定位模糊的問題主要表現在以下四方面:(1)這種伙伴關系可能導致非營利組織過度依賴政府支持,導致潛在的自主權喪失;(2)非營利組織為了獲得政府資金,可能會發生使命漂移;[23](3) 政府對非營利組織的干預和會計要求可能導致其官僚化或過度專業化;[24](4)為了不危及公共資金流,非營利組織的宣傳活動受到阻礙。

                無論政府與非營利組織的合作中可能出現什么具體問題,都存在一種潛在的擔憂,即參與政府項目將削弱非營利組織最初吸引政府與其合作的獨特作用和貢獻。問責要求的提高以及撥款申請和招標形式的競爭,導致了行政工作量和所需文書工作數量的激增,從而分散了非營利組織的使命和照顧受困群體的能力。[25]匯報程序和問責制使非營利組織具有官僚氣息,競爭還令其變得更像企業。這兩種行為都有削弱非營利組織“自愿參與”精神的風險。Alexander等人的研究表明,強迫非營利組織引入類似商業的競爭手段會導致這些組織的市場化,還會損害非營利組織表達其價值觀和服務當地社區的能力。非營利組織的市場化也會削弱它們對捐贈者的吸引力。

                總之,由于合作導致的非營利組織官僚化,與其說是因為需要適應政府部門的價值觀,不如說是因為需要遵守申請政府資金所涉及的行政程序。同時,問責制復雜且繁瑣,不應作為衡量合作成果的指標。[26]而且地方政府和非營利組織內部之間缺乏協調,使得問責更加困難。在沒有有效協調機制的情況下,提供公共服務的責任和資源被無序地分布在政府部門的各個層面和區域。即使在同一個行政轄區內,多個部門都負責提供具體的公共服務,但每個部門都有自己的政策、方案和資源,[27] 從而阻礙非營利組織開展社區活動和開發創新項目。

                (四)對非營利組織績效評估的影響

                由于非營利組織與政府之間存在契約關系,績效評估被應用于非營利領域。盡管非營利組織的慈善成果很難量化,但政府通常沒有其他選擇。[28]指標設計的不完善會導致對組織績效的誤解和曲解,更嚴重的是,它可能會導致使命漂移。某些需要解釋指標過低的原因的要求,可能會在實施過程中失去其意義。例如,工作人員去養老院的次數多并不等于質量高;同樣,給孤寡老人的送餐次數減少并不一定意味著社區基金會表現不佳。有時,如果沒有進行徹底的調查,可能無法理解這些潛在的原因。

                (五)對非營利組織文化的沖擊

                非營利組織,尤其是中小型非營利組織,通常在一種有些“家庭式”的氛圍中運作。人們互相照顧,成員自愿抽出時間幫助他人工作,志愿主義盛行。志愿者通常不會嚴格按照正式或專業的契約條例參與非營利組織,相反,這種參與植根于個人情感,屬于非正式聯系的一種類型。這清晰地表明了志愿性與非營利組織官僚化相矛盾的趨勢。盡管政府面臨著實現效率的壓力,但效率可能并不符合追求提供高質量公共服務的非營利組織的使命。[29]當競爭出現時,非營利組織的員工會感到強烈的價值沖突(Box,1999)。特別是當一些商業做法被引入非營利組織并由其實施時,非營利組織不可避免地會感覺到自己更像營利組織,因此會經歷劇烈的組織文化沖擊[1]。

                六、總結與討論

                非營利組織在推動新興市場的經濟和社會發展方面發揮著至關重要的作用,其與政府的合作關系更是學者研究的重點問題。正如聯合國開發計劃署指出的,公益事業需要非營利組織、企業和政府之間的合作。本文對政府與非營利組織的合作關系進行梳理,發現學者們從政府支持非營利組織的歷史根源出發,針對雙方合作的理論基礎、現實問題、前提條件、二者的相互關系、合作的表現形式、合作對非營利組織造成的影響等方面做了大量研究,其中關于合作對雙方造成的影響,學者們各有說法。一方面,合作能克服雙方的固有局限性,并發揮各自的比較優勢,促進資源交換和服務質量的提升;另一方面,與政府合作會導致非營利組織沾染官僚氣息,引入績效評估等商業做法也使其組織文化遭受沖擊,造成組織定位模糊不清,逐漸失去作為第三部門的特質。此外,由于捐贈者將政府撥款和自愿捐款當成替代品,以及收到撥款后組織的籌款努力程度降低,政府補助可能會擠出私人捐贈;但由于信號傳遞、價值認可和匹配需求,政府補助也可能會擠入私人捐贈。

                根據傳統,中國的社會服務由政府機構、群眾組織及其附屬公共機構提供。政府機構做出決定并提供資金和監督,而下屬公共機構提供服務。然而,即使有群眾組織的幫助,中國政府也不能覆蓋所有受困群體,因此借助非營利組織在提供公共服務方面發揮的作用,可以節省大量的時間和資金成本。非營利組織也需要依靠政府來監管,并提供合法性。政府失靈理論和志愿失靈理論清楚地表明,效率可以通過政府與非營利組織的契約關系來實現。非營利組織可以充分調動志愿者的積極性,他們更了解受困群體的需求,也能夠更好地區分組織事務和提供服務之間的差異。通過對政府與非營利組織合作關系的相關研究進行總結,我國非營利組織可以在吸收西方非營利組織發展的經驗和問題的基礎上,結合中國特色社會主義的背景,與政府積極開展合作,應對中國的現實問題,這也是中國未來慈善事業的發展方向之一。由于我國非營利組織發展起步較晚,東西方的制度背景不同,很多西方學者的研究成果在我國尚未而且也無法得到完全驗證?;谥袊尘?,未來的研究可以從兩個角度切入:政府與非營利組織的合作會對非營利組織產生什么后果,經濟上表現為哪些方面;政府與非營利組織的合作是否會對政府也產生影響,具體表現為哪些方面。這些問題可以在后續的研究中加以討論,在中國特色社會主義與西方資本主義不同的制度背景下,得出的結論可能完全不同。我國目前在這一方面的研究還遠遠不足,需要基于中國背景,結合具體國情,對非營利組織與政府之間的合作關系進行深入探討。

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